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执行警务化的困境与对策
作者:杨泽胜 米志富  发布时间:2020-10-20 14:42:40 打印 字号: | |

摘要  关于执行警务化,有的法院已经形成体系、有的法院还在探索,不同地区做法不一。司法警察能否参与执行、如何参与执行、怎样实现参与执行、执行保障等问题一直困扰着我们。根据现实司法实践中司法警察参与执行所遇到的职权之困、管理之困、保障之困等困境,因势利导,找到解决这些困境的对策。

关键词  执行警务化  困境  对策

根据《人民法院司法警察条例》规定,人民法院司法警察的八项职责中有:在生效法律文书的强制执行中,配合实施执行措施,必要时依法采取强制措施;执行拘传、拘留等强制措施。该《条例》是司法警察参与执行的法律基础即赋予了司法警察参与执行的权力(明确职责)。基本解决执行难的目标,要求法院一定要培养配置稳定的执行强制力量,建立执行警务化团队,健全执行警务化机制。本文将根据执行实践中司法警察的地位作用、参与执行、执行保障的困境以及如何破解各种困境进行分析。

一、司法警察参与执行的地位作用

在实践中,不少地区法院执行程序中司法警察参与性较低,或仅仅只是单一的参与强拆案件等需要有对抗性的活动。这样不仅没有充分发挥司法警察应有的职能作用,也从内部导致了执行软弱的产生。司法警察参与执行甚至深度参与到执行程序中来是经过法律授权的,该权力的行使符合法律规定,依法接受监督,所以执行警务化是解决执行软、执行难问题切实有效的途径之一。

那么司法警察在执行事务中的地位、作用如何确定,根据不同的标准有不同的划分方式,本文主要根据其身份性质进行划分。分为编制司法警察(以下简称Ⅰ类)与聘任制司法警察(以下简称Ⅱ类),Ⅰ类法警可参照法官助理辅助办理执行案件及警务管理工作,Ⅱ类法警参与办理事务性执行工作如送达、调查、扣划、查封等以及参与强制性措施的实施:如拘传、拘留、看守人员等。

“案多人少”是各级法院基本解决执行难任务面临的重大难题之一,如何破解尤为重要。多元化纠纷解决机制可以化解“案多”的问题,“人少”的困境如何破解就需要从执行警务化入手。首先,在法官、法官助理编制有限的情况下,引入Ⅰ类法警辅助办理执行实施案件显得尤为重要,在法官进行法律规范指引下,司法警察直接辅助办理执行案件可以补充办案人员数量,提升办案质量,提高执行兑现率。其次,“人少”不仅体现在办案人员数量少,还体现在执行事务工作人员少。不少法院开始探索并有效实施了部分执行事务外包,如在文书送达、评估、拍卖、结案、整卷、归档等环节。但一些涉及案情、重要财产查控等事务还是需要法院执行人员进行办理,此时Ⅱ类法警作用凸显。聘任制司法警察代表国家强制力在进行文书送达、财产调查、财产查控、人员控制等活动时具有一定威慑力,能有效达到执行效果。

根据上述分析,以F法院执行局实践探索为例,F法院在执行警务化方面的人员配置分为,对于Ⅰ类法警可以直接辅助办案(4名法警分配到不同执行实施组),参与警务管理工作(执行事务组管理人1名);对于Ⅱ类法警可以办理送达、调查、财产查控等事务工作(执行外勤组3名),参与执行措施施行、人员控制(执行备勤组2名),外勤组与备勤组人员定期轮换。上述司法警察长期、稳定的派驻执行局,在编制管理上隶属于司法警察部门,工作管理、考核由执行局负责,此外在临时调警时由两部门协调配合。

F法院近三年来办案司法警察占全局办案人员比例为11%-16%,结案数量占比、执行到位金额占比也符合该人员占比,甚至部分司法警察办案数量、执行到位率常年名列前茅,这从数据上表明司法警察在辅助办理执行案件质效上不弱于传统法官、法官助理,甚至在执行工作中具有一定的优势。除办案司法警察外,F法院执行局配置管理岗位法警1名,负责管理、安排外勤法警、驾驶员工作。根据调研数据,该管理岗位近三年接收外地法院委托执行内容年均1100件,辅助本院执行案件送达、冻结、划拨、查封、调查等事务性事项每月300件左右,每日派车约18车次(平均每名驾驶员每天出车两次)。外勤组法警3名具体办理本院接受委托事项及本院案件执行事项,按照上述调研数据平均每人每天外出办理辅助事项6-7件。备勤法警2名负责备勤期间的强制措施实施及日常看守、安保。

除上述各人员职能分工外,执行局司法警察还参与“执行110值班”,即执行局全年每天安排“1带班领导+1执行员+1书记员+1法警+1驾驶员”的执行值班制度,负责日常工作时间外的执行备勤。

执行警务化机制的建立实施,在执行办案层面可以提高执行案件质效,在执行事务办理层面极大的解决了办案人员外出送达难、执行期限加长等问题,让办案人员从事务性工作中解放出来。

二、司法警察参与执行的困境

司法警察参与执行工作虽然有法律授权,但毕竟司法警察从其职责定位、专业知识技能培训、人员管理、工作保障等角度分析,不同于法官、法官助理,所以会让参与到执行工作中的司法警察在执行工作中遇到一些具体且现实的困境,特别是在司法体制改革中更加凸显。

1.思想之困。无论是上文提到的Ⅰ类或Ⅱ类司法警察在初入执行局(庭)开展执行工作时都会有思想上的困扰。案件当事人也会发出“司法警察能办理执行案件吗?”、“司法警察可以行使执行权吗?”这类的疑问。虽然,上文已经阐述了执行警务化的合法性和必要性,但是这样的思想之困依然在产生,并且影响到执行效率。具体分析思想之困在于两方面,第一未进行专业知识培训导致,想要做好执行工作具备一定的专业知识必不可少,但是很多司法警察从职业定位上看,多数未经过专业法律技能培训,这好比战士失去了武器,不能施展出其应有的能力。第二自身思想的懈怠,在第一种背景下部分司法警察在工作中就会失去职业获得感,如果不能自我调节就会在长期繁杂的工作中思想上产生懈怠。

2.管理之困。管理之困体现在两方面,第一,参与到执行工作中的司法警察如何管理;第二,法官、法官助理与司法警察之间工作配合的管理。根据《人民法院司法警察条例》第二十三条,人民法院对司法警察的调配,应当征求本院司法警察部门的意见。那么调入执行局后的司法警察是由执行局管理还是法警部门管理抑或双重管理,执行工作与法警日常工作冲突时如何协调。此外,司法警察辅助办理执行案件或事务性工作、实施强制措施时,法官、法官助理与司法警察之间对案情的沟通交流是否及时有效、司法警察人员调配是否迅速。司法警察办理执行案件程序是否规范、实施强制措施是否文明合法。

3.保障之困。根据《人民法院司法警察条例》第三十条,人民法院司法警察工作和训练所需经费应当得到保证,并列入人民法院财务预算。司法警察在司法警察部门执行本职工作时的经费保障由司法警察部分负责。那么司法警察调入执行局后参与执行工作,特别是辅助办理执行案件的人员考核如何保障是阻碍执行警务化实行的现实问题。除经费保障之困外,制度缺失也是保障之困的主要因素。人员管理制度、业务培训制度、案件办理制度、考核奖惩制度都没有一一细化。

三、司法警察参与执行的对策

结合上文分析的执行警务化之困境对应的给出以下五项对策:

1.加强司法警察各项素质提升。主要分为三项素质,第一政治思想素质,执行警务化不仅仅只是表面的“执行局缺人办案”引出的解决方案,这是司法改革、时代进步、基本解决执行难的目标需求。建立法院自身的强制力量是法律赋予的权力,是强制执行的根本保障,正确认识执行警务化的应有之意是解决司法警察办案思想之困的主要抓手,是促进司法警察与法官、法官助理协调配合办案的思想动力。第二法律专业素质,定期司法讲席不仅针对法官、法官助理应该扩大到法警、书记员;不仅讲审判业务专题,还应该开展执行难点、重点问题研习会。参与执行的人员无论是法官序列还是司法警察序列,除了保障案件顺利执行到位外,更多的时候需要向当事人释法,告知当事人法律如何规定、执行程序如何进行、权利如何救济,没有专业的知识储备是无法让当事人理解执行工作,甚至会激化矛盾。第三警察能力素质,司法警察是法院内部的警察武装力量,更多的负责强制力的施行,对抗性、强制性较大,办案时往往是冲在第一线,此时就需要在处置突发事件、对抗暴力时所需的应变能力和身体素质。职业特性决定司法警察必要比普通法院人要具备更多的特质。

2.明确执行中司法警察职责。结合执行警务化实践经验,在执行工作的司法警察职责应该明确,在相对稳定中可以灵活应对特殊情况下的需求。以F法院执行局为例,固定不同司法警察执行职责,分工明确,管理落实到人。办案法警职责参照法官助理职责如负责执行案件财产查控、约谈当事人、财产处置、人员惩戒等向执行实施组法官负责,事务性法警职责框架由执行局内部明确如负责文书送达、金融机构临柜业务、外出调查等,具体职责的落实由管理人员进行监督管理。

3.加强部门协调协作,协同管理。上文提出了执行警务化后执行局司法警察的管理原则是“编制管理归司法警察部门,工作考核归执行局”,要求固定与灵活相结合。固定即司法警察在编制上是受司法警察部门管理,但因派驻执行局的司法警察在职责上区别于司法警察部门的同事,所以在工作考核、日常管理上应该由执行局负责,由此产生的部门管理分工应该由两部门协调解决,不能谁都要管也不能谁都不管。灵活表现在,对人员管理、使用上需要两个部门的协调配合,在固定日常工作职责情况下,应该有灵活的调警制度。另外,在院领导职责分工允许的条件下建议让同一分管院领导管理两个部门,提高两部门的协调效率。

4.文明执法、正确强制。执行警务化被质疑或未能体现出制度应有功效的原因之一在于权力的使用,司法警察队伍作为法院的力量保证如何有效运用才能使案件效果、社会效果、政治效果得到均衡是执行警务化能有效运行的基本。所以在展现法院强制力的同时也应该要做到文明执法、正确强制。“文明执法”即要求在执行工作中应该遵守“有法可依、有法必依、执法必严”法律没有授予的强制手段不能施行,法律明确规定的执行程序必须遵守,规避执行、转移财产的当事人必须严惩。“正确强制”即表现在不滥用权力,在执行时针对不同当事人、执行现场情况采取不同的应对措施。一般当事人说服教育为主,恶意拒执的当事人该处罚时必须处罚,即展现了法律柔性的一面也维护了法律的权威。但应该注意的是正确强制并不是选择性执行,执行工作人员要做到清正廉洁,当事人也应该知法明理。

5.可视化制度保障。制度是管理的抓手,用制度管人即可避免人情世故,也可提升工作效率,保证公平正义,维护司法权威。执行警务化机制运行离不开制度的制定,结合实践总结为四项制度。

第一是人员管理制度。关于执行警务化机制运行时司法警察的归口管理有不同的探索方式,有成立“执行局警务组”、也有独立于执行局的“执行警务局”但从实践经验上看参与执行的司法警察应该融合到执行局具体工作岗位上。以辅助办案法警为例,应该形成“1法官+3助理+1法警+2书记员”的“1+N+M”模式。办案司法警察由分配到每个执行实施小组,事务性司法警察归执行事务组(中心)管理,让具体执行工作分配到具体人员,不仅有利于提高效率,也便于管理。

第二是业务培训制度。执行工作不仅只是简单暴力的强制力运行,对于法官、法官助理注重于专业知识的更新、运用;书记员注重于案件流转、记录、整理规范高效;司法警察除警察能力锻炼考核外仍应注重法律知识培训,一专多能。

第三是案件办理制度。执行案件办理制度简要分为立案、流转、送达、查控、处置、结案、归档,每一环节明确基本时限与特殊时限,落实每一环节责任人,无正当理由超期拖延将依照制度进行处罚。这样每名执行干警明确职责,细化分工,可以提升运行管理效率和案件办理质效。

第四是考核奖惩制度。合理制定奖惩考核制度能有效激励执行员办案,不能简单的以人员分类、结案率、结案数评定,有数量的同时要考虑效果性指标。针对执行案件核心指标薄弱项对症下药,合理制定相关案件考核奖惩公式,切实消除司法实践中司法警察参与执行的职权之困、管理之困、保障之困,最终实现法院执行警务化进入良性循环轨道。

 
来源:涪陵法院
责任编辑:涪陵法院