【内容摘要】财政贴息贷款是政府用有限的财政资金带动更多的社会投资和银行贷款以发展社会经济项目、贯彻政府政策意图的一项重要措施。财政贴息贷款涉及政府、银行、借款人三方主体，形成金融借款、行政命令、行政给付三种法律关系。在判断借款人虚构创业事实，骗取财政贴息的欺诈行为是否影响金融借款法律关系效力时，要正确把握三种关系的区别和联系，审查欺诈对象、目的以及实施环节，将法律对欺诈行为的否定性评价限定在正确的范围内。若借款人的欺诈行为仅向政府做出，目的是为骗取财政贴息，则银行与借款人签订的金融借款合同效力不受欺诈行为影响。银行主张借款人依约承担金融借款本息清偿责任的，人民法院应予支持。
关键词：欺诈 合同无效 行政给付 行政命令
【裁判要旨】
财政贴息贷款涉及政府、银行、借款人三方主体，包含金融借款、行政命令、行政给付三种法律关系，各法律关系既相互关联又相对独立。借款人虚构创业事实骗取财政贴息的行为系发生在向政府申请贴息过程中，仅对借款人与政府间的行政给付法律关系产生影响，借款人与银行签订的金融贷款合同仍然有效。银行主张借款人依约承担金融借款本息清偿责任的，人民法院应予支持。
【相关法条】
《中华人民共和国合同法》
第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定
第五十六条 无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
第一百九十六条 贷款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。
《中华人民共和国民法典》
第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
违背公序良俗的民事法律行为无效。
【基本案情】
原告重庆农村商业银行股份有限公司某某支行（下称农商行某某支行）诉称：李某于2013年4月3日向我行申请就业再就业小额贷款80000元，用于经营五金零售，贷款期限12个月。李某从2014年4月起，故意拖欠贷款本息。为维护原告的合法权益，向法院提起本案诉讼。请求判令：（1）李某一次性偿还借款本金及利息共计人民币112006.63元，即本金46205.51元，截止2021年3月16日的利息65801.12元；（2）判令李某支付从2021年3月17日起至借款还清之日止的罚息、复利（从2021年3月17日起，以尚欠本金46205.51元为基数，按年利率13.5%计算。复利以65801.12元为基数，从2021年3月17日起按照年利率13.5%计算）；（3）判令史某、马某承担连带偿还责任。
被告李某辩称：李某是被史某带去相关行政部门办理了营业执照和失业证，但实际上并未开设企业，也未失业，不符合办理条件。在整个贷款中，均是史某与银行的工作人员在对接办理，李某只是被动签名。两个担保人均是史某的朋友，李某并本不认识。李某没有贷款诈骗的犯罪事实，某某区公安局经侦查后撤销了案件。案涉借款李某已经归还了部分借款，剩下的部分借款应由史某和担保人共同归还，判决免除被告李某的偿还贷款责任。
被告史某、马某辩称：保证担保同意书上的签名不是马某本人所签，马某不是保证人，不应承担法律责任。李某提供虚假失业证、营业执照骗取国家再就业贷款，其行为破坏了国家扶持再就业的制度实施，损害了国家利益，根据法律规定主合同和担保合同均无效。担保人对此没有过错，不承担赔偿责任。农商行某某支行没有尽到审查义务，存在过错，如有损失应由其自行承担。
经法院审理查明：为落实小额担保贷款政策，促进就业再就业工作，《重庆市小额担保贷款办法》（渝就业办[2008]16号）第十三条规定：“下岗失业人员、登记失业的高校毕业生和复员退役军人从事微利项目的，财政给予全额贴息，其他城镇登记失业人员从事微利项目的，财政给予50%贴息。”第十四条规定：“借款人在借款合同约定期限内按期偿还本息，最后一次结清本息后，凭承贷金融机构出据的结息清单或凭证到劳动就业部门申请贴息。劳动就业部门按借款人不同的贴息标准确认借款人相应的贴息金额，按季将确认后的贴息清单送当地财政部门和承贷金融机构各一份，承贷金融机构将财政划拨的贴息资金一次性划入借款人在承贷金融机构开设的个人账户内。”李某不符合上述财政贴息条件，为获得财政贴息，于2012年11月27日向原某某县就业服务管理局提供虚假资料办理了失业证。于2013年2月4日以虚假的地址向相关行政部门申请办理了营业执照，但并未实际开办五金门市。李某以取得的上述证照作为申请资料，向相关部门申请小额担保贷款，经原某某县巷口镇社会保障服务所、某某县就业服务管理局、某某县财政局和重庆农村商业银行某某支行层层审批，同意为李某发放小额担保贷款8万元，贷款期限1年，年利率为9%。审批完成后，2013年4月12日，史某向重庆农村商业银行股份有限公司某某支行出具《保证担保同意书》，自愿为李某的借款承担连带保证责任。《保证担保同意书》担保人家属处载有“马某”签名及指印。2013年4月18日，农商行某某支行作为贷款人、李某作为借款人、史某作为担保人，共同签订了《小额担保借款合同》，约定李某向农商行某某支行借款8万元，贷款期限从2013年4月18日至2014年4月17日，年利率9%。经查《小额担保借款合同》中未约定财政贴息相关内容。后因李某逾期未还款，农商行某某支行向李某进行了催收，向担保人史某通知履行担保责任均未果，遂于2014年5月20日向一审法院提起诉讼。6月5日，史某以李某涉嫌贷款诈骗罪向某某区公安局报案，公安机关立案侦查。6月19日，农商行某某支行撤回起诉。2019年3月7日，某某区公安局作出《撤销案件决定书》，认为李某没有犯罪事实，决定撤销此案。2021年3月3日，农商行某某支行再次提起本案诉讼。因逾期还款，李某未能取得财政贴息。
【裁判结果】
人民法院于2021年6月15日作出民事判决：驳回重庆农村商业银行股份有限公司某某支行的诉讼请求。一审判决后，农商行某某支行提起上诉。二审法院于2021年10月11日作出民事终审判决：（1）撤销一审民事判决；（2）李光某在本判决发生法律效力之日起十日内偿还重庆农村商业银行股份有限公司某某支行借款本金41932.51元及截至2021年3月16日的利息65801.12元，并支付从2021年3月17日起至借款本息清偿时止的罚息、复利；（3）史某对本判决第一项确定的债务承担连带清偿责任；（4）驳回重庆农村商业银行股份有限公司某某支行的其他诉讼请求。
【裁判理由】
生效判决认为：《个人贷款合同》未约定李某应承担的贷款利息由财政全额或者部分补贴，该合同与普通的贷款合同并无差异。农商行某某支行系根据李某的申请、原某某县社保、就业、财政部门的书面审批同意意见、李某提供的失业证、营业执照等多项资料以及担保人提供的担保最终审核同意向李某发放借款，尽到了审慎注意义务。李某采取欺诈手段的主要目的是为了骗取财政利息补贴，而不是农商行某某支行的贷款，故《个人贷款合同》并不因该欺诈行为无效。公安机关经侦查最终认定李某不构成诈骗犯罪，结合李某已归还部分借款本息的情况，足见李某并不具有非法占有案涉借款拒不归还的目的，而系因欠缺偿还能力导致借款逾期未还。即便认为李某是通过伪造失业人员身份成功骗取农商行某某支行向其发放贷款，该行为也只构成民事欺诈，在受欺诈方农商行某某支行不主张撤销的情形下，合同效力应受法律保护。
综上，本案创业担保贷款主要是为帮助下岗失业人员自主创业，由政府设立再就业担保基金，通过劳动就业部门审核，相关机构和人员提供担保，银行对符合条件的人员提供的一种创业扶持贷款。创业担保贷款与商业银行其他贷款品种最大的区别是贷款本息结清之后，符合贴息条件的人员可以获得政府的贴息补助。本案涉及的国家财政贴息行为与贷款合同是两个可以区分的法律关系，前者涉及行政补助法律关系，后者属民事法律关系。因政府针对失业人员的贴息补助实为行政给付行为，本案不作评判。案涉《个人贷款合同》系出借人、借款人、保证人的真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，故应系有效合同，农商行某某支行的请求应予支持。
【案例注解】
财政贴息属于政府补助的一种，是指借款人从商业银行获得贷款的利息由国家财政全额或部分负担，是政府对借款人的鼓励和支持，也是政府用有限的财政资金带动更多的社会投资和银行贷款以发展社会经济项目、贯彻政府政策意图的一项重要措施。与传统的贷款相比，财政贴息贷款虽申请门槛高，但融资成本低，一些不符合申请条件的借款人往往采用伪造虚假材料的方式骗取财政贴息，一定程度上扰乱了正常公共秩序，损害了国家利益。对骗取财政贴息的行为，法律必须予以否定性评价，但此种否定性评价是否必然导致借款人与银行之间的贷款合同无效，则需结合具体案情审慎对待。若机械的以借款人骗取财政贴息损害国家利益或违背公序良俗或违反法律、行政法规的强制性规定为由认定贷款合同无效，表面上看是打击了骗取财政贴息行为，实际结果却是保证担保人免于承担担保责任，无过错的银行无法实现债权。
一、财政贴息贷款模式
财政贴息主要有两种模式，一是财政将贴息资金直接拨付给受益主体；二是财政将贴息资金拨付给贷款银行，由贷款银行以政策性优惠利率向企业提供贷款，受益企业按照实际发生的利率计算和确认利息费用。两种方式的主要区别是借款人取得财政贴息的时间节点不同，前者是在贷款合同签订后，由借款人向相关部门申请贴息，贷款合同并不包含财政贴息内容。后者是借款人在签订贷款合同时就享有了财政贴息，无需事后申请，贷款合同往往就包含有财政贴息内容。两种财政贴息模式最终效果一致，即借款人以低于市场贷款的利率取得贷款。
二、财政贴息贷款法律关系分析
不管是何种贴息方式，财政贴息贷款与普通贷款相比增加了一方主体，即政府。在财政贴息贷款中，银行、借款人、政府三方主体间形成了三种法律关系，即金融借款法律关系、行政给付法律关系、行政命令法律关系。
行政命令是指行政主体通过指令行政相对人履行一定的作为义务或者不作为义务来实现行政目的，具有强制性[ 莫于川主编：《行政法学原理与案例教程》，中国人民大学出版社2017版，第151页。]。在本案中体现为行政机关指令银行向符合财政贴息条件的借款人提供贷款，作为行政相对人的银行应当履行。
金融借款是指金融机构向借款人提供借款，借款人到期返还借款，并向金融机构支付利息[ 黄薇主编：《中华人民共和国民法典释义》（中），法律出版社2020版，第1274页。]，是平等民事主体之间的民事法律关系。本案中，银行发放贷款的动机虽是履行行政命令，但在银行与借款人订立《个人贷款合同》时，是以银行自身名义，在自主经营范围内与借款人签订的合同。该合同无财政贴息内容，与普通的贷款合同并无差异。故《个人贷款合同》所约定的仍是平等民事主体之间的权利义务关系，该法律关系的属性并未因行政命令的存在而改变。当银行与借款人因《个人贷款合同》履行发生争议时，仍应按合同的约定确定各方的权利义务。
行政给付是指行政主体在特定情况下，依法向符合条件的申请人提供物质利益或赋予其与物质利益有关的权益，是一种行政行为。对于符合给付条件的行政相对人来说，意欲获得给付，则需向行政机关申请。对于行政机关来讲，如果符合条件的行政相对人提出申请，则必须作出给付行为。该行政给付是行政机关针对行政相对人作出的，给付的款物或直接给付给相对人，或委托第三方进行给付，第三方的参与亦不能改变行政给付的属性。
以上三种不同性质的法律关系彼此衔接，共同构成了财政贴息贷款的闭环，若任一法律关系无效，均将导致财政贴息不能成就，即三种法律关系是财政贴息贷款成就的必要条件。但同时，三种法律关系的主体、性质均不相同，彼此间又相对独立，即任一法律关系无效或有瑕疵并不必然导致其他法律关系无效或有瑕疵。综上，三种法律关系间既联系又独立，任一法律关系无效将导致财政贴息不能实现，但并不必然导致其他两种法律关系无效。
三、虚构创业事实对贷款合同效力的影响
（一）模式一中贷款合同效力分析
在银行→借款人←政府模式中，政府对财政贴息申请的审查分两个环节。环节一，在银行与借款人签订贷款合同前，政府对借款人提交的主体资格材料进行审查，主要审查借款人是否属于贴息对象；环节二，借款人取得贷款后，政府对借款人的贴息申请进行审查，主要审查借款人是否偿清借款，贴息条件是否成就。本案所涉贴息即为此种模式，李某的欺诈行为存在于第一环节，欺诈对象为政府，最终目的为取得财政贴息。虽然政府已根据李某提供的虚假材料认定其具备贴息主体资格，但因李某未按《个人贷款合同》履行还款义务，已不具备向政府申请支付财政贴息的条件，骗取财政贴息的目的不能实现，故公安机关撤销了对李某涉嫌贷款诈骗罪的侦察。从打击违法行为的角度而言，李某向政府提交虚假申请材料骗取财政贴息的行为扰乱了正常公共秩序，损害了国家利益，法律应做否定性评价。但该否定性评价应限于政府与借款人之间的行政给付法律关系，不能延伸至借款人与银行之间的金融借款法律关系。在民事领域中，欺诈一般是指行为人故意欺骗他人，使对方陷入错误判断，并基于此错误判断作出意思表示的行为[ 石宏主编：《中华人民共和国民法典释解与适用》，人民法院出版社2020版，第275页。]。本案中，李某是向政府提供虚假证明材料，进而导致政府陷入错误判断，欺诈行为以及行为结果均处于行政给付环节，银行并非欺诈对象。在金融借款环节，银行是以自身名义，在自主经营范围内与李某签订的同。该合同无财政贴息内容，与普通的贷款合同并无差异，故判断《个人贷款合同》是否有效仍应立足于合同本身。本案中，李某在金融借款环节未实施欺诈行为，双方意思表示真实，银行也未陷入错误判断，更未发生损害国家利益的后果，因此李某与银行之间签订的《个人贷款合同》不存在无效或可撤销情形，银行仍可要求李某按《个人贷款合同》的约定履行还款义务。至于政府因李某的欺诈向银行发出行政命令则属于银行与政府之间行政命令法律关系，受行政法调整，也不会对银行与李某之间的金融借款关系产生影响。
（二）模式二中贷款合同效力分析
在政府→银行→借款人模式中，政府只对借款人的申请审查一次，相应贴息条款包含在贷款合同中，借款人需承担的利息已是贴息后的利息。此种模式下的贷款合同已不再是普通贷款合同，合同内容体现了政府、银行、借款人三方的合意，包含了金融借款、行政给付两种法律关系。若借款人提供虚假材料骗取财政贴息，对诈骗行为的否定性评价仍限于行政给付环节，即合同中关于财政贴息部分的条款无效，银行与借款人之间的借贷条款仍然有效，其结果是借款人不能享有财政贴息，需按贴息前的利率支付利息。若借款人提交的虚假材料中，既包含骗取财政贴息的材料，又包含骗取银行贷款的材料，则对财政贴息部分的条款认定无效，对银行贷款部分的条款按可撤销处理，由银行决定是否撤销。
（三）从打击违法行为角度分析贷款合同效力
当前立法对合同无效的处理以恢复原状为目的，即通过返还利益使得合同当事人之间的状态恢复到以前的法律状态，从而阻却违法合同的继续履行。这对实施违法行为的合同当事人而言，合同无效的最坏结果只是“白忙活一场”，除此之外并不会承担其他不利后果。相较于违法行为可获得的利益，当事人并不会因合同违法无效后可能承担的返还责任而选择不实施违法行为。正是如此，当前“骗补”频发，一旦继续履行合同对违法方不利时，违法方立即以自身行为违法为由要求确认合同无效，从而逃避继续履行合同，法律的指引功能和预防功能无法发挥。因此在司法审判中，应在宏观的层面去考虑合同无效后所带来的影响以及司法平衡复杂社会关系的管制和引导，切勿机械认定合同无效助长违法行为。本案中，银行是为落实国家关于促进就业再就业政策而参与到财政贴息贷款中，其行为具有公益性。若因借款人向政府提交了虚假材料就认定借款人与银行之间的贷款合同、担保合同无效，最终结果将导致银行贷款无法收回，对作为无过错方的银行也明显不公。因此，从打击骗补行为，保护无过错方利益，维护社会秩序的角度考虑，案涉《个人贷款合同》也不应认定无效。
四、结语
从《民法通则》到《合同法》再到《民法典》，合同无效的类型不断减少，可撤销类型增多，法律将合同效力的决定权更多的赋予无过错方。司法审判中，对合同无效的认定也日趋严格，不轻易认定合同无效已逐步成为共识。立法和司法的转变并非对违法行为的放纵，而是在打击违法行为与保护法律关系稳定、交易安全综合考虑的结果。政府作为被欺诈方可以取消、追回财政贴息，或进行行政处罚，亦或追究刑事责任，国家利益并不会因认定贷款合同有效而陷入无法保护的境地。在民事审判中，不能因打击骗取财政贴息行为，就将发生在行政给付环节的欺诈行为的影响无限制扩大至与其有关联的民事领域，这既不利于交易安全也对无过错方不公。